W sprawach o odszkodowanie sąd powszechny może badać prawdopodobny wynik poprawnego rozpoznania wniosku dekretowego

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2020 roku[1] w sprawie o naprawienie szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, „Dekret”), której nieważność stwierdzono z powodu niewyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, sąd badając przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej może ustalać, czy prawidłowe rozpoznanie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego również doprowadziłoby do odmowy ustanowienia tego prawa.

Uchwała zapadła na skutek zagadnienia prawnego, przedstawionego Sądowi Najwyższemu przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, który rozpoznawał sprawę o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy powód domagał się zapłaty, w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w dniu 8 lutego 2013 roku nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 7 października 1972 roku, odmawiającej przed dekretowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości.

W decyzji nadzorczej SKO wskazało, że Prezydium Rady Narodowej, rozpoznając wniosek dekretowy, zaniechało przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie wykazało, że wystąpiła przesłanka sprzeczności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości, wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania orzeczenia. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z 1972 roku.

Pozwany w sprawie o odszkodowanie Skarb Państwa bronił się twierdząc, że gdyby w 1972 roku została wydana niewadliwa decyzja, jej treść byłaby taka sama jak decyzji, której nieważność stwierdziło SKO (tj. że przeddekretowym właścicielom również odmówiono by przyznania prawa własności czasowej).

Orzekający w omawianej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając powództwo o zapłatę, stwierdził, że nie jest władny do merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organy administracji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu ani też decyzji nadzorczej, stwierdzającej jej nieważność.

Wątpliwości Sądu Apelacyjnego, czy sąd powszechny jest uprawniony ustalić, czy (hipotetycznie) prawidłowe rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), również skutkowałoby odmową ustanowienia tego prawa, doprowadziły do skierowania zagadnienia prawnego do Sądu Najwyższego.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na występujące w orzecznictwie sądowym rozbieżności. Pogląd dominujący akcentuje związanie sądu cywilnego decyzjami organów administracji publicznej, wydanymi w zakresie ich kompetencji i niedopuszczalność oceny prawidłowości tych decyzji w postępowaniu cywilnym. Drugi pogląd dopuszcza natomiast badanie przez sąd powszechny prawdopodobnego wyniku poprawnego rozpoznania wniosku dekretowego, jednak tylko w wypadku, w którym przyczyną stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji szkodzącej były uchybienia formalne organu, który ją wydał. Jak wskazano, ustalenie, że samo postępowanie – lecz formalnie poprawne – z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do wydania tej samej decyzji odmownej, stanowi podstawę do zakwestionowania ciągłości związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem szkodzącym a powstaniem szkody (art. 361 k.c.).

Rozpoznający zagadnienie prawne Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że nie dojdzie do przekroczenia granic zastrzeżonych dla organów administracji, jeśli w sprawie o odszkodowanie za wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej nieruchomości, która została uznana w postępowaniu nadzorczym za nieważną z powodu wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, ustali, jakie orzeczenie zapadłoby z najwyższym prawdopodobieństwem, gdyby organ administracyjny wydał decyzję zgodną z prawem.

Zdaniem Sądu Najwyższego decyzja administracyjna, w sensie procesowym, stanowi dowód z dokumentu urzędowego (art. 244 k.p.c.). Zauważył także, że w postępowaniu administracyjnym uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia tej ostatniej wynika zatem, jakie były podstawy wydania odmownej decyzji dekretowej, a następnie decyzji nadzorczej. A contrario wynika także, czy i jakie przesłanki nie były rozważane. Nie ma więc podstaw – zdaniem Sądu – do uznania za udowodnione faktów co do zakresu postępowania administracyjnego, które w decyzji (jak wynika z jej uzasadnienia) nie zostały urzędowo zaświadczone.

W omawianej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził wprost, że zbadanie przez sąd powszechny, czy szkoda spowodowana wydaniem bezprawnej decyzji nastąpiłaby także wtedy, gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem, nie stanowi niedopuszczalnej kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej przez sąd powszechny, nie wkroczy też w zakres kompetencji organów administracji poprzez rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym sprawy administracyjnej. Dokonanie oceny wartości dowodowej decyzji administracyjnej według zasad wskazanych w art. 244 i art. 233 § 1 k.p.c. należy do podstawowych obowiązków sądu cywilnego. Hipotetyczne zrekonstruowanie przebiegu prawidłowego postępowania dekretowego, które nie było przedmiotem rozważań w postępowaniu administracyjnym i nie znalazło odzwierciedlenia w treści decyzji nadzorczej, w tym w jej uzasadnieniu, a także nie było przedmiotem oceny w decyzji ponownie rozstrzygającej o wniosku dekretowym, jest natomiast niezbędne do ustalenia, czy wystąpił związek przyczynowy pomiędzy utratą praw do gruntu w wyniku wydania wadliwej pierwotnej decyzji dekretowej a szkodą, której naprawienia domaga się powód, stanowić będzie wykonanie przez sąd obowiązku poddania ocenie wystąpienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej opartej na podstawie z art. 160 § 1 k.p.a., które nie zostały przesądzone w decyzji nadzorczej. Tego rodzaju działanie sądu cywilnego jest dopuszczalne i stanowi jeden z elementów gwarancji prawa do sądu przewidzianej w art. 45 Konstytucji RP.

W związku z zapadłą uchwałą Sądu Najwyższego, można obecnie spodziewać się szczegółowego badania przez sądy powszechne hipotetycznego przebiegu prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w zakresie, który nie był przedmiotem badania organu administracji publicznej. W konsekwencji, należy również oczekiwać częstszego oddalania powództw odszkodowawczych, jeśli analiza prawdopodobnego wyniku poprawnego rozpoznania wniosku dekretowego doprowadzi sąd cywilny do przekonania, że prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości, również nie zostałoby ustanowione, nawet gdyby organ administracyjny rozpoznał wniosek zgodnie z prawem.

Kończąc należy wskazać, że wydana przez Sąd Najwyższy uchwała może mieć istotne znaczenie nie tylko w sprawach o naprawienie szkody spowodowanej wydaniem decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, lecz również innych sprawach, w których źródłem szkody było wydanie decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zostało w postępowaniu administracyjnym stwierdzone jedynie z przyczyn formalnych, bez dokonania oceny, jakiej treści decyzja powinna zostać wydana na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania wadliwej decyzji.