Ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu prowadzenia danej działalności gospodarczej jest niezgodne z prawem

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1773/20, na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina co prawda została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, jednak władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Ingerencja w to prawo musi uwzględniać zasadę proporcjonalności i jako jej naruszenie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ustanowienie zakazu prowadzenia konkretnej działalności na obszarze objętym planem.

W sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, stwierdził nieważność zapisu uchwały Rady Miejskiej sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa regulacja planu ustalała zakaz lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dopuszczalne jest, aby postanowienia miejscowego planu kształtowały, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Innymi słowy, prawo zagospodarowania nieruchomości może zostać ograniczone przez warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i nie stanowią naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – w szczególności zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza obowiązek zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Interes publiczny nie ma pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. W realiach stosowania wyżej opisanych wytycznych, uchwycenie tej granicy nierzadko nastręcza trudności organom gminy, które tworzą regulacje planistyczne. Wytycznych do odkodowania granic w jakich winny się poruszać można poszukiwać w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W omawianym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Należy jednak podkreślić, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

W sprawie, w której wydany został analizowany wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że gmina uchwalając zaskarżony plan przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności. Zdaniem Sądu, pomimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na brak niekorzystnego jej wpływu na interesy prywatne, niewątpliwie wpływa ona na interes prywatny skarżącego, pozbawiając go prawa zagospodarowania należącej do niego działki w zamierzony sposób, tj. realizacji zakładu przetwarzania odpadów. Ponadto, w uchwale w żaden sposób nie uzasadniono odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego złożonej do wyłożonego projektu planu miejscowego w zakresie uchylenia projektowanego zapisu uchwały. Powyższe oznacza, że organ nie wskazał, jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierował się wprowadzając do zaskarżonego planu wyżej opisany zakaz.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielenia wymagało stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzony zakaz w zakresie obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżącego należy uznać za arbitralny, naruszający zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności, pozbawiający w nieuzasadniony sposób skarżącego prawa do zagospodarowania terenu, w granicach określonych ustawą.