Czym jest dostęp do drogi publicznej?

Czym jest droga publiczna a czym droga wewnętrzna?

Droga publiczna to droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi publiczne dzielą się na gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Co najważniejsze, stanowią własność publiczną – należą do gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w zależności od kategorii drogi. Jeżeli zatem droga nie stanowi własności gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa to nie będzie drogą publiczną.

Droga publiczna jest to grunt wyznaczony w terenie liniami rozgraniczającymi. Jeżeli jakaś działka ewidencyjna jest wewnątrz tych linii, to stanowi część drogi publicznej, a jeżeli poza, to częścią drogi publicznej nie jest.

Jeżeli masz wątpliwość czy dana działka ewidencyjna stanowi część pasa drogowego, możesz wystąpić do zarządcy drogi o udzielenie takiej odpowiedzi poprzez zaświadczenie, albo w trybie dostępu do informacji publicznej. Jest to ważne dla ustalenia czy dana nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Droga wewnętrzna z kolei jest to droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i może stanowić własność prywatną lub publiczną, a poruszanie się po niej wymaga zgody jej właścicieli.

Czym zatem jest dostęp do drogi publicznej?

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej[1]

Dostęp do drogi publicznej może być więc bezpośredni albo pośredni.

Czym jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej?

Warto wskazać, że z przywołanej przeze mnie definicji chyba prawie każde słowo było rozbierane przez prawników na czynniki pierwsze. Choćby w zakresie tego co to w zasadzie znaczy, że dostęp jest bezpośredni? Tą kwestię wyjaśniały nawet sądy administracyjne. Z ich orzeczeń wynika, że dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu[2].

Czy zatem wystarczy, że działka przylega do drogi publicznej? Nie zawsze. Z niektórych orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że w celu przyjęcia, że dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, będący bezpośrednim dostępem do takiej drogi, w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu[3].

Co z tego wynika? Że nie zawsze wystarczy sam fakt przylegania do drogi publicznej, aby można było twierdzić, że nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W niektórych przypadkach musi być to jeszcze potwierdzone przez wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu, a więc decyzji umożliwiającej budowę zjazdu z drogi publicznej. Sprawa ta jednak była specyficzna, bo dotyczyła dostępu do drogi krajowej, której zarządca nie chciał uzgodnić obsługi komunikacyjnej w ramach decyzji o warunkach zabudowy. Warto zatem wiedzieć, że czasami będzie wymagany zjazd, ale nie zawsze.

Czym jest zjazd z drogi publicznej?

Zgodnie z art. 4pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym i stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Czyli żeby ostatecznie połączyć nieruchomość z drogą publiczną, to należy wybudować zjazd, a tego można dokonać na podstawie decyzji o lokalizacji zjazdu. Warto wskazać, że odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić w sytuacji, gdyby ruch tym zjazdem stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. To na przykład sytuacja, w której zjazd miałby być zlokalizowany zbyt blisko skrzyżowania lub innych zjazdów.

Na potrzeby sprawdzenia dostępu do drogi publicznej należy pamiętać, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej to taki, który nie wymaga konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Warto jednak pamiętać, że w niektórych przypadkach może być konieczne ustalenie czy istnieje legalnie wybudowany zjazd z drogi publicznej na nieruchomość, albo czy wydana została decyzja o lokalizacji takiego zjazdu.

Czym jest pośredni dostęp do drogi publicznej?

Zgodnie z powołaną wcześniej definicją jest to dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Co to znaczy? Znowu wracamy do sądów administracyjnych. Uznały one, że dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej[4].W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej.

Ta ostatnia kwestia wymaga wyjaśnienia – a mianowicie, czy wystarczy sam fakt, że nieruchomość leży przy drodze wewnętrznej czy trzeba mieć do niej jakiś tytuł, np. być jej współwłaścicielem. Odpowiadając po prawniczemu - to zależy. W ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy nie trzeba mieć do niej żadnego tytułu. Tak uznały sądy administracyjne wskazując, że na etapie ustalenia warunków zabudowy podmiot posiadający faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi[5]. Kwestie te jednak podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W innym z kolei wyroku dotyczącym pozwolenia na budowę sąd przesądził, że w ramach tego postępowania, jeśli jakaś działka stanowi drogę wewnętrzną wydzieloną na potrzeby korzystania z przylegających do niej nieruchomości to korzystanie z niej przez osoby trzecie w celach dojazdu do tych terenów odbywa się za zgodą właścicieli drogi a nie na podstawie postanowień planu[6].Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z niego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego.

Warto zwrócić uwagę zatem na dwie kwestie. O ile w ramach wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie będzie badał tytułu prawnego do drogi wewnętrznej to na etapie pozwolenia na budowę konieczne jest, aby inwestor taki tytuł posiadał, a konkretnie, aby taki tytuł posiadał właściciel działki, na którą uzyskiwane jest pozwolenie na budowę. Drugim istotnym wnioskiem z powyższego wyroku jest to, że z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić prawa do korzystania z drogi. Warto to zapamiętać, bo może być to mylące. Bardzo często klienci zadają nam pytanie – czy jeżeli w miejscowym planie zapisane jest, że obsługa komunikacyjna mojej działki ma odbywać z konkretnej drogi wewnętrznej to oznacza, że mogę z niej korzystać? Odpowiedź brzmi - nie. W takiej sytuacji należy uzyskać tytuł prawny do korzystania z drogi od jej właścicieli. Można nabyć jej własność albo udział we współwłasności albo ustanowić odpowiednią służebność drogową. A jeżeli nie uda się tego zrobić to ostatecznością może okazać się wystąpienie na drogę sądową o ustanowienie służebności drogi koniecznej – to postępowanie jednak może zająć nawet kilka lat.

Podsumowanie

Dostęp do drogi publicznej jest kluczowy nie tylko do korzystania z nieruchomości, ale także do tego, aby móc na niej cokolwiek wybudować. Jest on badany zarówno na etapie decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę. W tym ostatnim wypadku zawsze musi to być dostęp prawnie zagwarantowany, który wynika wprost z przepisu prawa (np. możliwość korzystania z dróg publicznych), czynności prawnej (np. w przypadku dostępu pośredniego - z odpowiedniej służebności drogowej), bądź orzeczenia sądowego (czyli np. postanowienia o ustanowieniu służebności drogi konicznej). Nieważne czy nieruchomość jest nabywana pod dużą czy małą inwestycję, lub nawet po prostu istniejący dom jednorodzinny – kwestię dostępu do drogi publicznej należy konieczne sprawdzić, bo jego brak może kosztować dużo pieniędzy, czasu i nerwów.

‍

Przypisy:

[1]Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

[2]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020roku w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2625/19.

[3]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca2013 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 2928/12.

[4]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia z dnia18 marca 2020 roku w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2625/19.

[5]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 roku w sprawie IIOSK 1220/21.

[6]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 roku w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę o sygnaturze akt II OSK 2212/17.