W dniu 16 września 2021 roku weszła wżycie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako: „ustawa nowelizująca”), która całkowicie zmieniła reguły stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych w trybie art. 156 k.p.a.
Przed nowelizacją, stwierdzenie nieważności decyzji, które zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (np. do osoby zmarłej) lub były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność miała charakter trwały, nie było ograniczone żadnym terminem. Oznacza to, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takich decyzji można było wystąpić w każdym czasie, nawet po upływie kilkudziesięciu lat.
Ustawa nowelizująca wprowadziła w tym zakresie znaczne ograniczenia.
Liczy się data doręczenia/ogłoszenia decyzji
Obecnie, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynie trzydzieści lat, nie będzie można zainicjować postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Znowelizowany art. 158 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Co więcej, nowelizacja objęła również postępowania będące w toku, które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (nawet jeśli miało to miejsce wiele lat temu). Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przykładowo, jeżeli wadliwa decyzja została wydana w 1975 roku, a strona wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w 2006 roku, to na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej, postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa i nie będzie mogło być kontynuowane, mimo że było prowadzone opieszale przez ostatnie piętnaście lat (od 2006 do 2021 roku). Gdyby w odniesieniu do tej samej decyzji (tj. wydanej w 1975 roku) postępowanie o stwierdzenie jej nieważności wszczęto w 2004 roku, sprawa mogłaby toczyć się dalej.
Zarówno w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 k.p.a., jak i umorzenia postępowania na mocy art. 2 ustawy nowelizującej, strona dotknięta wadliwą decyzją nie będzie miała również możliwości uzyskania decyzji stwierdzającej wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., tj. uzyskania tzw. prejudykatu do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie jest bowiem odrębnym postępowaniem, lecz stanowi wyłącznie jedno z rozstrzygnięć w sprawie o stwierdzenie nieważności. W podstępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ albo: (i) stwierdza nieważność decyzji, (ii) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa albo (iii) odmawia stwierdzenia nieważności). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 roku, sygn. akt IOSK 1481/07: „Nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności”.
Powyższe oznacza, że nowelizacja zamknęła drogę do dochodzenia odszkodowań nie tylko tym osobom, które dotychczas nie zainicjowały postępowania o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji, lecz również tym, którzy postępowania prowadzili przez wiele lat, a które to postępowania, na skutek opieszałości organów, nie zostały zakończone ostateczną decyzją przed dniem 16 września 2021 roku, tj. dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Liczy się data wydania decyzji nadzorczej
Ustawa nowelizująca zmieniła również reguły w odniesieniu do postępowań, które zostały (lub zostaną) wszczęte przed upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji, w ten sposób, że skróciła czas, po upływie którego nie można już będzie stwierdzić nieważności decyzji, a co najwyżej orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa.
Po nowelizacji uzyskanie orzeczenia stwierdzającego nieważność wadliwej decyzji (tj. eliminującego tę decyzję z obrotu prawnego) jest możliwe wyłącznie, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia nie upłynęło jeszcze dziesięć lat. Podkreślić należy, że obejmuje to zarówno sytuacje, w których strona zwlekała ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (tj. np. zainicjowała postępowanie nieważnościowe po upływie kilkunastu lat), jak również sprawy, które – na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania – nie zostały zakończone przed upływem dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Podsumowanie
Po wejściu w życie ustawy nowelizującej dalej mogą być procedowane niezakończone ostateczną decyzją sprawy dotyczące decyzji wydanych przed trzydziestoma laty, pod warunkiem, że strona zdążyła złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji przed upływem trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (np. w 2004 roku złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1975 roku). W takim wypadku postępowanie będzie trwało nadal i będzie możliwe uzyskanie w jego ramach decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Gdyby wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, a sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją do dnia 16 września 2021 roku, postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa, pozbawiając stronę dotkniętą wadliwą decyzją możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej.
Po upływie dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, tj. wyeliminowania jej z obrotu prawnego, nawet gdyby była dotknięta kwalifikowaną wadą (np. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały).
Ocena nowelizacji, postulaty de lege ferenda
Nowelizację należy ocenić krytycznie, albowiem pozwala na pozostawienie w obrocie wadliwych decyzji również wówczas, gdy jedynym powodem niezakończenia postępowania nieważnościowego ostateczną decyzją przed dniem 16 września 2021 roku, było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracyjne.
Dodatkowo, objęcie nowelizacją postępowań w toku, jak również krótki (bo zaledwie trzydziestodniowy) okres vacatio legis przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, powodują, że strony, które na skutek prowadzenia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji liczyły na uzyskanie prejudykatu do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi, zostały pozbawione takiej możliwości.
Delege ferenda należałoby postulować, aby w sprawach wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji możliwe było uzyskanie przez stronę chociażby decyzji stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa, co nie zamykałoby drogi odszkodowawczej.
