Decyzje o warunkach zabudowy stanowią podstawę ładu przestrzennego w Polsce wobec wciąż niewystarczającego pokrycia planistycznego. Przesłanką konieczną, by możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest to, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Rozważając zatem czy możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku biurowego na terenie o sąsiedztwie wyłącznie mieszkaniowym, należy spojrzeć na szeroki kontekst stosowania zasady kontynuacji funkcji. Od uchwalenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ww. zasada wzbudza liczne kontrowersje.

Po kilkunastu latach obowiązywania ustawy, wydaje się ugruntowane w praktyce organów i orzecznictwie, że zasada kontynuacji funkcji zabudowy nie oznacza jedynie powtarzania istniejącej funkcji, ale także jej uzupełnienie lub wzbogacenie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „dopuszczalność określonego zagospodarowania nie zależy od powielenia jednego z już istniejących sposobów zagospodarowania, lecz od stwierdzenia możliwości pogodzenia planowanej funkcji z istniejącymi. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony”[1]. W przekonaniu autora powyższy pogląd zasługuje na aprobatę z przyczyn prawnych i pozaprawnych.

Niemniej jednak rozszerzenie zasady kontynuacji funkcji nie tylko do powtarzania funkcji zastanej, ale także jej uzupełniania lub wzbogacania powoduje kolejne wątpliwości. Wydaje się obecnie w zasadzie bezsporne, że w zabudowie mieszkaniowej możliwa jest lokalizacja funkcji usługowej lub handlowej, głównie uzupełniającej funkcję mieszkaniową. Poza przyczynami prawnymi, także względy urbanistyczne przemawiają za taką interpretacją przepisów – próby planowania zabudowy w oparciu o szczegółowy podział miast lub wsi na poszczególne funkcje (np. osiedla mieszkaniowe, tereny przemysłowe, tereny handlowe), do którego mogłaby prowadzić ścisła i dosłowna wykładnia zasady kontynuacji funkcji, wydaje się przestarzały i nieefektywny. Coraz częściej wskazuje się na konieczność zapewniania na osiedlach mieszkaniowych nie tylko budynków mieszkalnych i dróg dojazdowych, ale także odpowiedniej infrastruktury społecznej i handlowej, pozwalającej mieszkańcom na załatwianie innych potrzeb życiowych w obrębie osiedla. W tym kontekście warto wspomnieć chociażby o koncepcji „miasta piętnastominutowego” postulowanej przez wielu urbanistów a rozpowszechnionej przez markę Paryża Anne Hidalgo, zgodnie z którą wszystkie podstawowe potrzeby mieszkańców osiedli powinny być możliwe do zaspokojenia w odległości odpowiadającej krótkiemu spacerowi lub przejażdżki rowerowej.

Większe kontrowersje prawne wzbudzać może lokalizacja budynku w całości biurowego na terenie osiedla mieszkalnego. W wyroku z 5 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że „nawet przy najprzychylniejszej dla inwestora interpretacji, budynek w całości usługowy (biurowy) funkcji mieszkaniowej nie kontynuuje ani jej nie wzbogaca - wręcz przeciwnie, wprowadzałby pewien chaos w zastaną przestrzeń najbliższej okolicy. Oczywiście często jest tak, że wzdłuż jednej drogi publicznej kształtuje się bardzo różna zabudowa, przykładów tego rodzaju w każdym mieście można podać wiele. Zabudowa może być zróżnicowana, jednak właśnie dlatego ustawodawca przewidział zasady wyznaczania - stosunkowo niewielkiego - obszaru analizowanego i ustalania w ramach tego obszaru, czy planowana zabudowa wpisze się w funkcje oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w najbliższej okolicy”[2].

W przekonaniu autora, powyższa teza WSA w Krakowie wydaje się zbyt daleko idąca, by mogła stanowić podstawę rozstrzygania tego typu kwestii w przyszłości, jakkolwiek mogła być słuszna w okolicznościach konkretnej sprawy.

Nie ma przeszkód, by budynki biurowe traktować w niektórych sytuacjach jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej – i odwrotnie, budynki mieszkalne jako uzupełnienie funkcji biurowej. Zasada kontynuacji funkcji powinna, w przekonaniu autora, być interpretowana z punktu widzenia ładu przestrzennego, definiowanego w ustawie jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 lit. 1 ww. ustawy).

W takim ujęciu za dopuszczalne należy uznać lokalizowanie budynków biurowych w otoczeniu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej o istotnej intensywności zabudowy. Niewykluczone wydaje się również lokalizowanie mniejszych obiektów biurowych w zabudowie jednorodzinnej. Jednocześnie, wydaje się że lokalizacja budynku wyłącznie biurowego o istotnych rozmiarach, którego otoczeniu znajdowałoby się osiedle mieszkalne jednorodzinne mogłaby ład przestrzenny zaburzać, i wówczas uzasadniona jest odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że odpowiedź na pytanie co do możliwości lokalizowania inwestycji o danej funkcji zawsze wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań danego sąsiedztwa. Analiza urbanistyczna nie powinna zatem jedynie odwzorowywać zastanej funkcji zabudowy, ale również odpowiadać na pytanie czy planowana funkcja wpisuje się w lokalny ład przestrzenny pojmowany w ujęciu urbanistycznym i stanowisko takie uzasadniać.

Bardziej zniuansowane podejście, oparte na okolicznościach konkretnej sprawy, wydaje się sprzyjać lepszej realizacji ładu przestrzennego i pozwolą na bardziej elastyczne gospodarowanie przestrzenią. Z drugiej strony wymaga często odejścia od ścisłego, dosłownego traktowania przepisów prawa i większego skupienia się na ich celu. Wadą takiego podejścia może być większa niepewność inwestorów co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Dynamiczne zmiany przestrzenne w Polsce ostatnich lat i nienadążające za nimi procedury planistyczne wydają się jednak przemawiać za elastycznym podejściem do wykładni zasady kontynuacji funkcji.

[1] Wyrok NSA z 26.06.2012 r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126.

[2] Wyrok WSA w Krakowie z 5.07.2021 r., II SA/Kr 544/21, LEX nr 3210440.