Konstytucyjna zgodność nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego

Nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 16 września 2021 roku, ustawodawca zmienił całkowicie reguły postępowania w tzw. sprawach nieważnościowych, tj. takich, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Szerzej temat ten, z uwzględnieniem konsekwencji wprowadzonych zmian, został omówiony przez adwokata Joannę Koch z Kancelarii GPLF Górski & Partners Law Firm w artykule z dnia 21 października 2021 roku.

Jednym z najważniejszych pytań stawianych podczas analizy wprowadzonych nowelizacją przepisów było „czy są one zgodne z Konstytucją?”. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy w pierwszej kolejności zapoznać się z uzasadnieniem do projektu uchwalonej ustawy. Zgodnie z jego treścią celem wprowadzonych zmian było dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. P 46/13). Wyrok ten częściowo zakwestionował możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niezależnie od upływu czasu od jej wydania. Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O ile jednak pierwotny projekt ustawy nowelizującej rzeczywiście dążył do wykonania wskazanego wyroku, to treść ostatecznie uchwalonych przepisów wykracza poza jego zakres, a nawet można stwierdzić, że w niektórych aspektach jest z tym wyrokiem sprzeczna.

Celem krótkiego przypomnienia, zgodnie z nowym brzemieniem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.Wcześniej ograniczenie to nie dotyczyło sytuacji, w których decyzja (i) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, (ii) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (iii) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie lub (iv) zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dodany został również § 3 w art. 158 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2,upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawa nowelizująca w art. 2 zawierała także przepisy intertemporalne, w następującym brzmieniu:

1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zmiany wprowadzone w art. 156 § 2 oraz 158 § 3 k.p.a., o ile można je oceniać krytycznie, to należy stwierdzić, że mieszczą się w zakresie swobody zapewnionej ustawodawcy w stanowieniu prawa oraz zmierzają do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku, a co za tym idzie, nie budzi większej wątpliwości ich konstytucyjność. Określone bowiem w ich treści terminy, przede wszystkim 30-letni termin na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, należy uznać za wystarczające do skutecznego zapewnienia ochrony praw strony.

Największe kontrowersje budzi natomiast art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym z mocy prawa zostały umorzone wszystkie toczące się postępowania nieważnościowe, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem 16 września 2021 roku. Przepis ten został dodany dopiero w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą i zdecydowanie wykracza poza ocenę dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku. To jego konstytucyjność wzbudziła największe wątpliwości, które dostrzegł także Rzecznik Praw Obywatelskich, co doprowadziło do złożenia przez niego w dniu 28 grudnia 2021 roku wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 roku o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W swoim wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca naruszenie m.in. zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasada lojalności państwa wobec obywateli), zasady pewności prawa (zasada bezpieczeństwa prawnego), prawa do sądu i ściśle z nim związanego prawa strony do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie czy wreszcie zasady ochrony praw majątkowych oraz prawa własności. Zasady te powinny mieć niezwykle ważne znacznie również przy ustalaniu przepisów przejściowych, gdyż prawodawca jest obowiązany ograniczyć do niezbędnego minimum negatywne skutki swojego działania dla dotkniętych nim jednostek oraz ułatwić im przystosowanie do nowej sytuacji prawnej. Obowiązkiem ustawodawcy ze względu na ochronę interesów w toku jest ustanowienie przepisów, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania albo stworzą inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej[1].

Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej blokuje dostęp do wymaganej prawem procedury, a tym samym pozbawia (z mocą wsteczną) ochrony prawnej istniejące roszczenia majątkowe. Jest to równoznaczne z odebraniem przyznanych i dotychczas przez system prawny respektowanych praw nabytych, w tym roszczeń z tytułu bezprawnych działań władzy administracyjnej. Brak możliwości merytorycznego zakończenia postępowania nadzorczego uniemożliwia bowiem uzyskanie decyzji administracyjnej o charakterze prejudycjalnym, niezbędnej dla wszczęcia postępowania odszkodowawczego przed sądem cywilnym. Nie bez znaczenia pozostaje tu również systemowy wręcz problem przewlekłości postępowań administracyjnych, w tym w szczególności w sprawach nieważnościowych. Niektóre postępowania, które po dniu 16 września 2021 roku zostały umorzone, toczyły się już od kilku, kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu lat.

Powyższe argumenty, słusznie prezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, przemawiają za stwierdzeniem niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Jakie ewentualne skutki miałoby to dla umorzonych postępowań? Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Oznacza to, że organ zostałby zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, tym razem merytorycznej.